La Ley de Dependencia en el Contexto de la e-Health: algunas valoraciones aplicables al Caso Andaluz
Mª Luisa Gómez Jiménez
Doctora. Profesora de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho / CC del Trabajo. Universidad de Málaga. España.
Resumen
El presente artículo apunta algunas ideas en relación al contenido de la Nueva Ley nacional sobre Dependencia y algunas implicaciones en materia de Esalud en Andalucía. En concreto se pone énfasis en la existencia de servicios que venían prestándose ya por las Comunidades Autónomas y en concreto en el servicio de Teleasistencia, y en tanto que tecnologías de apoyo que permitan dar un paso hacia la integración de colectivos en situación de dependencia.
1. Ley Nacional de Dependencia e incidencia de la creación del Sistema Nacional de Dependencia Estatal en Andalucía
El 30 de noviembre de 2006, ha sido aprobado en el Congreso de los Diputados el nuevo Texto de la Ley de Autonomía de la promoción personal, conocida como ley de la Dependencia. El texto, cuya tramitación parlamentaria ahora culmina nace con el propósito de sentar las bases de un nuevo sistema nacional de dependencia destinado a la mejora de la calidad de vida del colectivo que califica como personas en situación de dependencia.
Pero el texto aprobado, amén las novedades que supone y el avance que implica en el contexto nacional en el reconocimiento y tratamiento de situaciones de dependencia, no impone un sistema de servicios o prestaciones desconocidas en nuestro sistema jurídico, Aunque, con el desarrollo reglamentario por venir, sus implicaciones normativas deben contextualizarse en los desarrollos que sobre el particular se vienen desarrollando de modo específico por las Comunidades Autónomas en general y por la Comunidad Autónoma andaluza en particular.
Para entender el alcance de dicha reforma normativa en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma en lo que a la Esalud se refiere será precisa alguna valoración previa respecto de la distribución de competencias en tres títulos competenciales implicados y relacionados como son : la competencia para el tratamiento de las personas mayores dependientes, el sistema de servicios sociales, y el régimen jurídico de las personas en situación de discapacidad, todo ello con el aditamento de la competencia transversal del Estado consagrada en el. Artículo 1491.1. de la Constitución en torno a la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
De tal forma, y tal como se apunta en el preámbulo de la nueva Ley de Dependencia, que ésta se oriente a: regular las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de atención a personas en situación de dependencia mediante la creación de un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), con la colaboración y participación de todas las Comunidades Autónomas”, para abundar más adelante en la idea de que dicha competencias se ejercerán en pleno respeto de las Competencias que las administraciones hayan asumido en materia de asistencia social, en desarrollo del articulo 148.1.20 de la Constitución.
En todo caso, y aún en el ámbito de las competencias estatales la Ley Nacional de Dependencia introduce actividades en el marco de la cooperación y coordinación interadministrativa entre ambas administraciones públicas. Lo que sin duda conecta con el examen de los títulos competenciales implicados en el tratamiento de las situaciones de dependencia.
A saber:
Las Comunidades Autónomas, por su parte han asumido las respectivas competencias en materia de servicios sociales, atención sanitaria y también atención a las situaciones de discapacidad y dependencia. El concepto al que sin embargo el Sistema Nacional de Dependencia previsto en la normativa pretende asimilarse implicará un paso decidido hacia el cuidado integral (integrated care), en la medida en que la atención a las personas en situación de necesidad deberá ser una atención integrada que habrá de combinar y conjugar tanto las expectativas que puede obtener en cuanto a prestaciones se refiere del sistema sanitario público andaluz, como las medidas relacionadas de manera directa con el mejor acomodo de las condiciones habitacionales de su vivienda , (adaptación y supresión de barreras arquitectónicas), como medidas tendentes a mejorar la calidad del entornos sociofamiliar, mediante la instauración de una red de cuidadores que combinen la preferencia del mayor por mantener su residencia habitual con los cuidados adecuados que le garanticen una adecuada calidad de Vida.
En este sentido, las implicaciones para la esalud son evidentes, pues las metodologías y técnicas aplicadas a la mejora de la asistencia sanitaria del mayor deben proporcionarse sin romper la estructura del sistema de servicios sociales Andaluz y en el Sistema Nacional de Dependencia.
Así parece desprenderse de : La descripción de medidas que incorpora la Ley en cuanto se califican como A) prestaciones de contenido económico y de prestación de servicios, y respecto de B) la graduación en cuanto a la intervención de las Comunidades Autónomas en el ámbito de protección.
A) Prestaciones de contenido económico y de prestación de servicios:
Respecto de la primera cuestión. La Ley prevé el siguiente catálogo de servicios (2):
Catálogo que según matiza el precepto se regularán sin perjuicio de lo establecido en el articulo 14 (3) de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud. Mostrándose con ello una necesaria sinergia entre el Sistema Nacional de Salud y el Sistema Nacional de Dependencia, tal y como viene a instaurarse en la medida en que incorpora un avance en la coordinación entre sistemas de protección a mayores y discapacitados.
De tal forma, que las prestaciones y servicios establecidos se integran en la red de servicios Sociales de la Comunidad Autónoma Andaluza, en el ámbito de sus respectivas competencias. Integrándose dicha red por centros públicos de la Comunidad autónoma, de las Entidades Locales, y los centros de referencia estatal para la promoción de la autonomía personal y para la atención y cuidado de las situaciones de dependencia, así como los privados concertados debidamente acreditados (4).
No obstante incorporar, mediante técnicas de colaboración la labor realizada por entidades integrantes del tercer sector en el apoyo y cuidados de las personas dependientes.
Es de justicia reconocer, que en Andalucía en el marco del Plan de apoyo a las familias Andaluzas desarrollado en el año 2002, se han desarrollado dos programas conectados con la atención a las personas en situación de dependencia: El programa de estancia diurna y programa de respiro familiar (5). Ambos, nacen con la misma filosofía de proporcionar mecanismos de ayuda para el cuidado de un familiar dependiente. En ambos programas, el colectivo afectado no es sólo el mayor titular de la tarjeta 65 años, sino también las personas con discapacidad mayores de 16 años y menores de 65 años.. Con ello y transversalmente se opera un reconocimiento fáctico de la existencia de un colectivo diferenciado que no se limita ni al colectivo de personas mayores ni al colectivo de personas discapacitadas y que requieren medidas de apoyo integral, conectadas con el sistema de servicios sociales.
2. Conexión de los Servicios incorporados en la Ley Nacional de Dependencia con la eHealth
No obstante lo anterior, de entre el catalogo de servicios que con carácter general la Ley Nacional contempla, destacamos dos por su vinculación e implicación con el uso de las nuevas tecnologías en la mejora de la autonomía y por ende con la Esalud. Nos referimos a la Teleasistencia y al servicio de Ayudas Técnicas y tecnológicas asistivas para la autonomía personal y la existencia del programa individual de atención.
2.1. La Teleasistencia en Andalucía
La teleasistencia se puede definir como un servicio integral que garantiza la comunidad Autónoma a las personas para que sin moverse de su domicilio, y con solo apretar un botón puedan obtener asistencia sanitaria.
En primer lugar, para poder hacer uso de este servicio en nuestra Comunidad Autónoma precisamos tener la Tarjeta Sesenta y Cinco, configurándose como un servicio más al que se accede a través de esta tarjeta. En cuanto a los requisitos para poder ser usuarios se precisa que la persona mayor disponga de una línea de teléfono en su propio domicilio, y reúna cualidades psíquicas físicas adecuadas.
En nuestra Comunidad Autónoma su regulación se contiene en la Orden de 28 de enero de 2004, que modifica la anterior de Orden de 10 de Enero de 2002.
La Teleasistencia, se aplica preferentemente a personas mayores y se orienta a colaborar en la mayor autonomía e independencia, favorecer la permanencia e integración del mayor en su entorno, y apoyar a las familias que asumen el cuidado de sus mayores.
En la actualidad, el numero de usuarios del programa de Teleasistencia se incrementa en aquellas Comunidades Autónomas que lo tienen implementado, siendo Andalucía Madrid por ese orden seguidas de Castilla La Mancha y Castila León, las Comunidades Autónomas que concentran el 60% de los usuarios de este servicio a nivel nacional.
Es por ello que esta prestación y servicio se ha integrado también en la Ley Nacional como una prestación a las personas en situación de dependencia, lo que contribuye a configurar este como un servicio más amplio del ofertado hasta la fecha solo para la población de edad superior a los 65 años., pues como tuvimos ocasión de exponer (6), la determinación legal de la edad para acceder a un determinado conjunto de prestaciones puede estar artificiosamente establecido, y dejar al margen de la protección a quienes fuera de ese margen cronológico se encuentren en situación de necesidad.
2.2. Las Tecnologías asistivas para la Autonomía personal
El artículo 23 del texto de la Ley aprobado el 21 de Noviembre de 2006, introdujo un artículo 23 bis, nuevo que incorporó este nuevo servicio al catálogo de prestaciones de la Ley.
Al decir:
La norma no concreta ni específica a que mecanismos tecnológicos hace referencia y deja abierta la puerta para que las mejoras tecnológicas se incorporen de manera progresiva y gradual al catálogo de servicios prestados al colectivo. Habrá que esperar por tanto al desarrollo reglamentario del precepto para ver en que medida se establecen y recogen todas la medidas implementadas ya sobre este particular por las Comunidades Autónomas y la vocación de continuidad y avance que incorpore respecto de la financiación y mejora de la prestación de estos servicios integrados de carácter sociosanitario. Entendemos que la telemedicina, se incorporará a este catálogo por está vía, así como servicios que en nuestra comunidad autónoma vienen funcionando desde las mejoras tecnológicas que el día a día incorpora.
2.3. El Programa Individual de Atención
Una novedad incorporada al texto de la Ley , y que debe tenerse en cuenta en la puesta en marcha de dinámicas de mecanismos de ehealth en consonancia con los enunciados de la Ley es la existencia del Programa Individual de Atención.. Si bien la Ley no define qué sea este programa se refiere a el de manera expresa en el artículo 29 al decir:
“En el marco del procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia y las prestaciones correspondientes, los servicios sociales correspondientes del sistema público establecerán un Programa Individual de Atención en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grados y nivel, con la participación previa consulta y en su caso, elección entre las alternativas propuestas del beneficiario y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que le represente”.
Con ello, parece querer decir que la Administración Pública elaborará un documento en el proceso de reconocimiento de la dependencia, en el que se hará constar qué servicios o prestaciones son adecuadas para el tratamiento de su específica situación de dependencia. En definitiva, se trata de determinar la adecuación y proporcionalidad de las medidas adoptadas consiguiéndose con ello una mejora en la razonable utilización de los recursos disponibles mejorándose la eficacia administrativa y ofreciéndose un tratamiento particularizado para la persona en situación de dependencia. Entendemos, que este punto será objeto de pormenorizado desarrollo y tendrá que ser complementado desde las atribuciones competenciales de las Comunidades Autónomas respeto de las prestaciones que éstas pueden ofrecer adicional o complementariamente a las establecidas con carácter mínimo y básico por el Estado.
Para entender correctamente a qué nos estamos refiriendo será oportuno recordar la graduación que respecto de la financiación de actuaciones se contempla en la norma.
2.2.1. La graduación de la intervención de Comunidades Autónomas en el ámbito de protección la Ley: la financiación
Así, en el tenor de la Ley se apunta que la Administración General del Estado, asumiría íntegramente el coste del nivel mínimo de protección.(art. 32): . protección garantizado para cada uno de los beneficiarios y por otro lado, suscribirá Convenios anuales o plurianuales con cada Comunidad Autónoma De tal forma que la aportación de Cada Comunidad Autónoma cada año, al menos deberá ser igual a la de la Administración General del Estado en su territorio, y señalándose que los beneficiarios de las prestaciones participarán en la financiación de la mismas.
Además, la Ley sienta el principio general de que ningún ciudadano quedará fuera del sistema de protección de la Ley por no disponer de los recursos económicos suficientes. Por ello, y de conformidad con lo dispuesto en a Disposición Adicional tercera de la Ley se prevé que la Administración general del Estado y las Administración de las Comunidades Autónomas puedan de conformidad con sus disponibilidades presupuestarias, establecer acuerdos específicos para la concesión de ayudas económicas con el fin de facilitar la autonomía personal. De tal forma que las ayudas, entendidas como subvenciones se destinen:
- Bien a apoyar a la personas con ayudas técnicas o instrumentos necesarios para el normal desenvolvimiento de su vida ordinaria
- Bien a facilitar la accesibilidad y adaptaciones en el hogar que contribuyan a mejorar su capacidad de desplazamiento en la vivienda
En este sentido la norma abre la puerta al establecimiento de futuras ayudas técnicas que puedan identificarse como técnicas de eHealth.
3. Conclusiones
Por último, este marco regulador de la Dependencia que acaba de ver la luz precisa, para la completa instauración de un Sistema Nacional de Dependencia , de la integración y colaboración de todos los recursos disponibles desde el resto de las Administraciones Públicas implicadas.
En Andalucía esto supone dotar de un específico contenido de desarrollo el enunciado del artículo 24 y 37 del texto de nuestro nuevo Estatuto de Autonomía aprobado también en noviembre de 2006 y que describe como principios rectores de las políticas publicas andaluzas (artículo 37).:
4. Referencias
- 1.En torno a las implicaciones de la jurisprudencia Constitución en interpretación de estos preceptos y por todos puede verse: FERNANDEZ FARRERES, G (2005)
- 1.Artículo 15 del texto de la Ley publicado en el Boletín oficial de las Cortes Generales de 21 de noviembre de 2006. ( núm. 74).
- 1.El Artículo 14 de la Ley de cohesión y Calidad de la sanidad introdujo ya la necesaria vinculación del sistema de servicios sociales y sistemas sanitarios configurando lo que se denomina como asistencia sociosanitaria. Así este precepto señala:“La atención sociosanitaria comprende el conjunto de cuidados destinados a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus especiales características pueden beneficiarse de la actuación simultanea y sinérgica de los servicios sanitarios y sociales para aumentar su autonomía, paliar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserciónsocial”
- Artículo 16 de la Ley
- Regulados en las Ordenes de 6 y 7 de mayo de 2002
- Gómez jiménez, M Luisa (2006)
5. Bibliografía
- Andalucía: Dependencia y Solidaridad en las redes familiares. Instituto de Estadística de Andalucía. Junta de Andalucía. Sevilla. 2006.
- FERNANDEZ FARRERES, G: , 2005
- Gómez jiménez, M Luisa 2006
- López López, María Teresa. 2005
- NAVARRO, MICAELA, . 2006
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