La Expresión eSalud en el Derecho Administrativo Español (II parte).
De la Espresión eSalud en la Estrategia Europa 2020 al Derecho Comparado Autonómico Español Respecto de los Programas de Sanidad en Línea

María Luisa Gómez Jiménez.

Profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga (España).

Resumen/Abstract

El presente artículo repasa —en sucesión de continuidad con las reflexiones realizadas en la primera parte— algunas de las características de los programas Sanidad en Línea desde su gestación en el ámbito Europeo, y en el seno de las estrategias nacionales derivadas del Plan de Calidad del Sistema Nacional de Salud, y su proyección diferente en las Comunidades Autónomas En sucesión de continuidad con las correspondientes referencias normativas que al mismo se realizan y en sintonía con las iniciales afirmaciones que se contienen en la parte primera de este trabajo.
This paper analyzes some of the main characteristics linked to the online health programs. The approach is done from a European to a National perspective to end up with a reflection on the Autonomous Communities implementation of it. This is the second part of the previous one, with the same title and different focus, trying to approach a legal concept for the health inside our Spanish legal framework.

1. Las Estrategias Europeas de Potenciación de la Sanidad en Línea.

El 1 de diciembre de 2009, el Consejo Europeo en su formación de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumo, adoptó bajo Presidencia Sueca, Conclusiones sobre “Cuidados sanitarios seguros y eficientes con Sanidad digital”. El Consejo reconoció entonces, la necesidad de un mayor liderazgo político y de “integrar la Sanidad digital en la política de Sanidad, para desarrollar servicios digitales en base a las necesidades de la sanidad pública”.
En este contexto durante la Presidencia Española de la Unión Europea se propusieron como objetivos y a concebir e implementar iniciativas para:

  • Reforzar el liderazgo y el compromiso político y estratégico;
  • construir confianza y aceptación, en particular en profesionales y pacientes;
  • proporcionar claridad legal y asegurar la protección de los datos;
  • resolver aspectos técnicos y facilitar el desarrollo del mercado;
  • hacer de la Sanidad digital un aspecto importante en otras políticas como: Competitividad, Crecimiento y Empleo, Sociedad de la Información, Innovación y Cohesión.

Lo cierto es que así las cosas el término E salud desde la protección jurídico-pública evoca diversos aspectos que han sido objeto de atención desde instancias comunitarias1. Más concretamente, aspectos tales como la Telemedicina, o cuestiones concretas como la historia clínica digital encuentra en el ámbito de las políticas comunitarias el correspondiente encaje al decir de la definición de la Comunicación de la Comisión “EUROPA2020 Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”2 y la discusión del Consejo de 25 y 26 de marzo de 2010, que fueron formalmente adoptados en las conclusiones del Consejo Europeo de 17 de junio de 2010. El documento Europa 2020 obedece a la necesidad de orientar la respuesta a la crisis, desde la Comisión Europea e incorpora entre los mecanismos que deben potenciarse la eSalud.

A tenor de las herramientas que el programa incorpore respecto de la necesidad de integrar la telemedicina o la histórica clínica integrada en dicho documento puede leerse:

“A escala de la UE, la Comisión trabajará con el fin de:

  • Establecer un marco jurídico estable que estimule las inversiones en una infraestructura de internet de alta velocidad abierta y competitiva y en servicios relacionados.
  • Desarrollar una política eficaz relativa al espectro.
  • Facilitar el uso de los fondos estructurales de la UE para alcanzar estos objetivos.
  • Crear un verdadero mercado único de contenido y servicios en línea, es decir, mercados de la UE de servicios de acceso a internet y de contenido digital seguros y sin fronteras, con altos niveles de confianza, un marco reglamentario con claros regímenes de derechos, el impulso a las licencias multi territoriales, una adecuada protección y remuneración de los propietarios de derechos y un apoyo activo a la digitalización del rico patrimonio cultural europeo; y conformar la gobernanza mundial de internet.
  • Reformar los fondos destinados a investigación e innovación e incrementar el apoyo en el campo de las TIC con el fin de reforzar la solidez tecnológica de Europa en ámbitos clave y crear condiciones para que las PYME de rápido crecimiento lideren los mercados emergentes y para estimular la innovación en el campo de las TIC en todos los sectores empresariales.
  • Promover el acceso a internet y su utilización por todos los ciudadanos europeos, especialmente mediante actividades que apoyen la alfabetización digital y la accesibilidad.

En su respectivo nivel, los Estados miembros necesitarán:

  • Elaborar estrategias para un internet de alta velocidad y centrar la financiación pública, incluidos los fondos estructurales, en ámbitos no cubiertos totalmente por las inversiones privadas.
  • Establecer un marco jurídico para coordinar las obras públicas y reducir los costes de ampliación de las redes.
  • Promover el despliegue y uso de servicios en línea modernos (por ejemplo: Administración electrónica, salud en línea, hogar inteligente, cualificaciones digitales, seguridad)”.

Se trata de destacar como iniciativa emblemática la denominada “Agenda Digital Europea” que incide en la mejora de las ICT al servicio de distintos aspectos del funcionamiento de las administraciones públicas en general3, como de la sanidad en línea en particular.

El examen de cómo se hayan gestado los programas de sanidad en línea tanto a nivel estatal como autonómico en nuestro país es objeto de atención así como los referentes normativos a que haga referencia su puesta en marcha. A efectos de lo cual resulta de interés tener presente el informe que emitido por el Consejo Europeo ha tratado de resituar la e- salud en el paradigma de las políticas comunitarias y responder a cuestiones legales4 que la misma plantee5. Entre ellas aspectos tales como la confidencialidad de los datos en el sistema sanitario- cuando se opera en e-salud; cuestiones relacionadas con el uso de las herramientas telemáticas, su acceso, o si es posible que se generen mecanismo de responsabilidad sanitaria pública derivados del uso de la e salud y en qué medida afecta el uso de la misma a la configuración de los derechos de los pacientes. Cuestiones cuya respuesta han de encontrarse no sólo en el marco referencial del derecho sanitario de cada uno de los Estados miembros sino de la implementación de mecanismos normativos que aseguren una adecuada coordinación interadministrativa transnacional.

Así como ha señalado recientemente Neli Kroes6, Vicepresidenta de la Comisión Europea responsable de la Agenda Digital: ”Es importante que la Agenda Digital para Europa reconozca que si queremos que los servicios de E-salud alcancen un amplio potencial debemos ofrecer herramientas y servicios fácil de usar para ciudadano y pacientes” Esto puede significar en las previsiones de futuro de la Comisión que para alcanzar este punto haya que reducir las barreras legales y organizativas que impiden el progreso y crear cooperación entre los estados miembros de la UE7.

En el mismo sentido, se trata de la mejora en la organización sanitaria que permita que las nuevas metodologías puedan implementarse no sólo en nuestro país sino en el contexto de los países de nuestro entorno en colaboración con otros países europeos.

2. La Implementación Española de la Estrategia Europea.

a. El Plan Nacional de Calidad del Sistema Nacional de Salud y la Sanidad en Línea en España.

Uno de los elementos determinantes que permiten entender la evolución de la implementación de las nuevas tecnologías en la prestación de la asistencia sanitaria lo constituye el Plan Nacional de Calidad del Sistema Nacional de Salud. Este plan fue auspiciado ya en la Ley de Cohesión y Calidad de la Sanidad (artículo 61) al decir:

  1. “El Ministerio de Sanidad y Consumo y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán periódicamente, en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, planes de calidad del Sistema Nacional de Salud, sin perjuicio de las competencias autonómicas de planificación sanitaria y de organización de los servicios. Estos planes contendrán los objetivos de calidad prioritarios para el período correspondiente.
  2. El Ministro de Sanidad y Consumo dará cuenta al Senado del cumplimiento de los planes de calidad del Sistema Nacional de Salud”.

Pues bien, el Plan Nacional de Calidad del Sistema Nacional de Salud 2006-2010, integra en la Estrategia núm. 11, el programa de Sanidad en Línea que contempla:

  1. Garantizar la identificación inequívoca de los ciudadanos en todo el Sistema Nacional de Salud mediante la tarjeta sanitaria y la base de datos de población protegida del SNS.
  2. Impulsar la historia clínica electrónica y posibilitar el intercambio de información clínica entre diferentes profesionales, dispositivos asistenciales y Comunidades Autónomas.
  3. Impulsar la receta electrónica para su extensión en el Sistema Nacional de Salud.
  4. Ofrecer en el SNS nuevos servicios de relación entre los ciudadanos y los profesionales: cita por Internet, telemedicina y tele formación.
  5. Garantizar la accesibilidad desde cualquier punto del sistema, la interoperabilidad y la explotación adecuada de la información.

El 13 de octubre de 2005 el MSPS (antes denominado MSC) y el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITyC) suscribieron el «Convenio Marco de Colaboración para el desarrollo de la sanidad en línea en el Sistema Nacional de Salud, marco de referencia para el desarrollo del programa Sanidad en Línea del Plan Avanza cuyas actuaciones, se dirigían a lograr el acceso a la información sanitaria de los ciudadanos desde cualquier punto del Sistema Nacional de Salud, sobre la base de un sistema interoperable de Tarjetas Sanitarias Autonómicas que permitiera identificar inequívocamente al paciente, sean cuales fueran la comunidad de origen y aquella en la que se solicitara la atención sanitaria, en un momento dado.

Así, el programa Sanidad en Línea permitió a Red.es y al Ministerio de Sanidad SPS trabajar junto a las Comunidades Autónomas, para concluir el proceso de sincronización de las Tarjetas Sanitarias Individuales, ampliar la capacidad, seguridad y disponibilidad del nodo central del Sistema Nacional de Salud, mejorar la dotación de infraestructura de tecnologías de la información y la comunicación de las CCAA e impulsar la implantación de nuevos proyectos autonómicos de receta electrónica, y el desarrollo de las soluciones de Historia Clínica Electrónica previamente elegidas por las diferentes CCAA8.

En España el programa Sanidad en Línea se inició en 2006, con una inversión conjunta de 252 millones de euros aportados por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Ministerio de Sanidad y Consumo y las Comunidades Autónomas. Su objetivo: promover el uso de las tecnologías de la información para apoyar el trabajo de los profesionales sanitarios en beneficio del ciudadano. El desarrollo de un nodo central del SNS para la interoperabilidad de las tarjetas sanitarias autonómicas, la Historia Clínica Electrónica, la receta electrónica y la extensión de las citas telemáticas avances del programa.

Afirma el Informe del balance y actividades del Plan de Calidad 2006-20099, respecto de la Sanidad en Línea que:

“Es necesario mantener el nivel de progreso de esta estrategia, consolidando los logros alcanzados en los años anteriores y avanzando en la extensión generalizada de los servicios mencionados en el conjunto del SNS". Para ello, el MSPS ha firmado un nuevo convenio marco con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MIT y C) y la entidad Red.es que conlleva un compromiso de apoyo económico a las CCAA de 101 millones euros en el periodo 2009-2012.

Se establecerán convenios de colaboración con las CCAA10 para el desarrollo de las acciones de los proyectos afectados por esta estrategia. Los objetivos son los siguientes:

  1. Garantizar la identificación inequívoca de cada ciudadano en cualquier punto del Sistema.
  2. Disponer de forma habitual de un sistema de intercambio y acceso a información clínica entre diferentes profesionales, dispositivos asistenciales y Comunidades Autónomas.
  3. Impulsar la receta electrónica para su extensión en el Sistema Nacional de Salud.
  4. Garantizar la accesibilidad desde cualquier punto del sistema, la interoperabilidad y la explotación adecuada de la información Sistema Nacional de Salud.

Para impulsar la Historia Clínica Digital y hacer posible el intercambio de información clínica entre diferentes profesionales, dispositivos asistenciales y Comunidades Autónomas, las acciones previstas son las siguientes:

  • Concluir y evaluar el estudio piloto entre CCAA, dirigido a poner a prueba todo lo definido en el proyecto HCD-SNS, introduciendo, en su caso, las modificaciones pertinentes en el proyecto HCD-SNS y emprendiendo su extensión al conjunto del SNS.
  • Incorporación de España al International Health Terminology Standards Development Organization (IHTSDO) y constitución de la plataforma técnica de normalización para desarrollo de SNOMED (Systematized Nomenclature of Medicine-Clinical Terms), para lograr la interoperabilidad semántica en el SNS mediante la adopción de vocabularios estandarizados de terminología sanitaria.
  • Participar activamente en el proyecto de interoperabilidad11 dentro de la iniciativa europea e Health (proyecto epSOS), liderando diferentes fases del proyecto. Para impulsar la receta electrónica en el Sistema Nacional de Salud está previsto:
  • Establecer los criterios y medios tecnológicos para facilitar al usuario la prestación farmacéutica, simplificando al máximo los trámites necesarios que aseguren la continuidad de los tratamientos en todo el Sistema.
  • Definir las especificaciones funcionales básicas que debe reunir cualquier sistema de receta electrónica en el ámbito del SNS.
  • Definir los requisitos funcionales del sistema de receta electrónica para que resulte operativo entre CCAA.
  • Establecer un diseño técnico de receta electrónica en el SNS.

El Ministerio de Sanidad y Política Social es responsable de asegurar, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas, la calidad y eficiencia de la asistencia sanitaria en el Sistema Nacional de Salud mediante la garantía de la correcta identificación de los ciudadanos en todo el SNS, el acceso a la información clínica relevante disponible en cualquier centro o servicio del Sistema Nacional de Salud y el acceso a la prestación farmacéutica en el conjunto del territorio nacional. Para ello el Ministerio de Sanidad y Política Social tiene encomendada la coordinación de los mecanismos de intercambio electrónico de información clínica y de salud individual, previamente acordados con las Comunidades Autónomas.

b. El Plan Avanza 2: descripción de alguna de las principales acciones.

El plan Avanza a que hacíamos referencia en el número 18 de esta revista, ha sufrido una importante modificación, auspiciada por al Acuerdo de Consejo de Ministros de 10 de Julio de 2010, que han permitido definir la estrategia 2011-2015. Si se tiene en cuenta que el 2015, es la fecha que se ha fijado el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio para eliminar totalmente el papel en la Administración Pública, resultará relevante apreciar la importante función del plan en un contexto además de crisis económica y donde es preciso aprovechar al máximo las sinergias que derivan de las nuevas tecnología en el ámbito sanitario.
El Plan Avanza 2 contempla el desarrollo de Servicios Públicos Digitales, como instrumento para mejorar la calidad de los servicios prestados por las Administraciones Públicas en Red. El Plan, ejecutará una serie de acciones encaminadas a la extensión de la cultura de la seguridad de la información entre la ciudadanía y las PYMES. Ahora, la prioridad son colectivos con niveles de uso reducido (PYMES y ciudadanos con más de 45 años).
Así, la mejora de las infraestructuras de telecomunicaciones, la concienciación sobre el uso y la confianza en Internet y el impulso de las TIC en sectores estratégicos-, configuran los objetivos fijados por el Consejo de Ministros para la Estrategia 2011-2015 del Plan Avanza 2.
Tal como se recoge en los documentos aprobados, si la primera etapa del Plan Avanza buscaba recuperar el retraso de España respecto de la Unión Europea, especialmente en cobertura y conectividad, esta segunda fase pretende situar a España en una posición de liderazgo en el desarrollo y uso de productos y servicios TIC avanzados. Para ello, se centrarán los esfuerzos, no tanto en dinamizar la oferta, sino en fomentar la demanda, ayudar a la PYME y consolidar una industria TIC propia especializada en sectores estratégicos.
Así, una de las principales bazas del Plan será implantar la e Administración antes del 2015. Para ello, se digitalizarán todos los trámites administrativos, se finalizará la incorporación de la firma electrónica (DNI electrónico) y se hará una migración de todos los registros hacia el formato digital. Dentro de este eje de actuaciones, también se realizará especial hincapié en la extensión de las TIC en el sector sanidad y se potenciará la aplicación de estas tecnologías en el sector educativo y formativo. Debe tenerse en cuenta que conseguir los anteriores objetivos pasa obligatoriamente por el aumento del uso y de la confianza en Internet por la sociedad española.
Al hilo de estas actividad, España participa, junto con otros 12 Estados Miembro, en un proyecto europeo de intercambio de información clínica. El MSPS y tres CCAA participan como beneficiarios en el proyecto. Proyecto europeo de intercambio de información clínica (o proyecto epSOS) que se desarrolla a la par que otros proyectos complementarios que vienen a poner en marcha las medidas de la sanidad en línea en el territorio nacional y en sus referentes autonómicos12.
Por último, tal y como afirmábamos en la primera entrega de esta serie, la expresión “E salud”, no se contempla como tal en la legislación sanitaria española, huelga afirmar que en el mismo sentido sucede en el ámbito de las Comunidades Autónomas donde si se han desarrollado con diversas intensidad los programas de Sanidad en Línea, en lo que ha venido a denominarse el derecho sanitario comparado autonómico. En aras de determinaciones competenciales que deben integrar otros ámbitos, tales como sea el de las nuevas tecnologías y la gestión de la información. y como apuntábamos en la ocasión anterior en el seno de las modificaciones de las Administraciones Electrónicas al hilo de las reformas operadas en el ámbito de la Ley 30/92. Cuestiones, todas estas sobre las que volveremos más adelante.

Referencias Bibliográficas

  1. Gómez Jiménez, María Luisa, “Administración Electrónica y Servicios de Asistencia Sanitaria: Una breve reflexión sobre la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos”, en Revista ESalud núm. Vol. 5, Nº 17, 2009.
  2. The European files. El reto de la telemedicine en Europa”, junio-julio 2010, núm.10; puede verse en http: //ec.europa.eu/information_society/activities/health/docs/publications/2010/2010europ-files-telemedicina_es.pdf.
  3. Legally eHealth - Putting eHealth in its European Legal Context”, ISBN-13 : 978-92-79-08529- Brussels, 2008.
  4. Plan de Calidad del Sistema Nacional de Salud http://www.msps.es/organizacion/sns/planCalidadSNS/home.htm.
  5. Informe Plan de Calidad para el Sistema Nacional de Salud 2006-2010. Balance de actividades y acciones previstas. Ministerio de Sanidad y Política Social. Gobierno de España. 2009.
  6. Plan Avanza 2006-2010, aprobado por el acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de noviembre de 2005. para el desarrollo de la Sociedad de la Información y de Convergencia con Europa y entre Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas.
  7. Proyecto EPSOS, EU. http://www.epsos.eu/.

Notas

  1. http://www.epsos.eu/uploads/tx_epsosfileshare/Legally-eHealth-Report.pdf informe: Legally eHealth Putting eHealth in its European Legal Context, EPSOS Project, 2008.
  2. Documento Europa 2020., puede verse en : http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-%20Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf.
  3. Como tuvimos ocasión de apuntar respecto de la transposición española de la Directiva de Servicios en la primera parte de este trabajo. Revista Esalud, núm. 23. Gómez Jiménez, María Luisa.
  4. Sin perjuicio de las referencias que a estas cuestiones hagamos en este lugar no será aquí donde se encontrarán los desarrollos de cada uno de los interrogantes que la puesta en marcha de la e salud plantea desde el ámbito jurídico.
  5. “Legally eHealth - Putting eHealth in its European Legal Context”, ISBN-13 : 978-92-79-08529- Brussels, 2008.
  6. The European files. El reto de la telemedicine en Europa”, junio-julio 2010, núm.10; puede verse en http://ec.europa.eu/information_society/activities/health/docs/publications/2010/2010europ-files-telemedicina_es.pdf.
  7. Por ejemplo que la histórica clínica digital sea un realidad que permita la consulta en cualquier de los países europeos del expediente de un paciente respecto de unos datos esenciales que deban estar a disposición del facultativo médico no importa en qué país europeo se encuentre el paciente en ese momento. Esto plantea retos de todo orden que exigen una atención cuidada de los desarrollos de las entusiastas determinaciones genéricas que se aprecian en algunos documentos comunitarios.
  8. La ministra Trinidad Jimenez, en declaraciones relativas a los retos de la telemedicina, (Informe .- The European files. El reto de la telemedicine en Europa”, junio-julio 2010, núm.10; afirma: “la sanidad digital es una fuente de riqueza para cualquier país. Estos desarrollos mejoran la calidad, la seguridad , y la accesibilidad de la sanidad Española, y generan innovación y competitividad para las empresas que en ella han participado.
  9. Informe de Balance de Actividades del Plan Nacional de Calidad del Sistema Nacional de Salud.
  10. Los últimos 4 convenios de colaboración son los establecidos por Orden de 1 junio 2010LARG 2010\370, Dispone la publicación del Convenio trilateral de colaboración, entre el Ministerio de Sanidad y Política Social, la entidad pública empresarial Red.es y la Comunidad Autónoma de Aragón, para el desarrollo de servicios públicos digitales en el Sistema Nacional de Salud, programa «Sanidad en Línea Fase II; Resolución de 27 noviembre 2009LCV 2009\503; Dispone la publicación del convenio trilateral de colaboración entre la Agencia Valenciana de Salud, el Ministerio de Sanidad y Política Social y la Entidad Pública Empresarial Red.es, para el desarrollo de servicios públicos digitales en el Sistema Nacional de Salud, programa «Sanidad en Línea, Fase II».; Resolución de 27 noviembre 2009LPAS 2009\527, Ordena la publicación del Convenio trilateral de colaboración entre la Consejería de Salud y Servicios Sanitarios del Principado de Asturias, el Ministerio de Sanidad y Política Social y la Entidad Pública Empresarial Red.es, para el desarrollo de servicios públicos digitales en el Sistema Nacional de Salud, programa «Sanidad en Línea, Fase II».; Resolución de 19 enero 2010 LRM 2010\24 Da publicidad al Convenio Trilateral de Colaboración entre el Servicio Murciano de Salud, el Ministerio de Sanidad y Política Social y la entidad pública empresarial Red.es para el desarrollo de servicios públicos digitales en el sistema nacional de salud, programa «Sanidad en línea fase II».
  11. Sobre la instrumentación jurídica de la interoperabilidad ya hemos hecho alguna reflexión en la entrega anterior. Revista E-salud, núm. 23.
  12. A su vez en 2006 lanzó también en colaboración con las Comunidades Autónomas los proyectos de Historia Clínica Digital y receta electrónica del SNS, con el objetivo de definir los parámetros funcionales y requerimientos técnicos que permitirán hacer efectivo el intercambio de información sanitaria entre Comunidades Autónomas a través del Nodo Central del SNS.

Artículo recibido en: septiembre 2010

Artículo aceptado en: septiemebre 2010


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